Държавният дълг: между фактите и предизборното говорене

Лъчезар Богданов, ИПИ

Темата за политиката по държавния дълг не остана настрана от предизборната кампания. Тя изплува в последните седмици в неособено задълбочен опит за критика на служебното правителство на фона на гробовна тишина по бъдещите намерения на партиите за фискална политика, включително данъци, разходи, дефицит и дълг. Броени дни остават до конституиране на парламента и новите представители на народа ще се наложи да влязат с „летящ старт“ в обсъждане бюджета за 2022 г., а вероятно – и на поредна актуализация на бюджета за текущата година. Предвид изкушението дискусията да се натоварва с емоции и литературни изразни средства считаме за полезно да обобщим данните и случилото се до момента:

От началото на годината до края на септември правителството е емитирало ДЦК за финансиране на бюджетния дефицит от близо 1,3 млрд. лева и е получило заеми от малко над 1,1 млрд. лева. Голямото перо e полученият през месец май заем по инструмента на ЕС SURE който на практика покри 1 млрд. лева от разходите по програмата за запазване на заетостта (т.нар. „мярка 60/40“). Към това трябва да добавим три нови емисии по 500 млн. лева от средата на септември до тази седмица – именно те станаха обект на политическо говорене малко преди изборите. Равносметката по вътрешните облигации е следната: до края на март предходното правителство е емитирало ДЦК за 800 млн. лева, служебното правителство е издало дълг за 2 млрд. лева.

Новият държавен дълг, поет от началото на годината до момента е на стойност 3,9 млрд. лева. Малко коментиран факт обаче е погасяването стари задължения на стойност около 1,1 млрд. лева. Така нетното нарастване на дълга е около 2,8 млрд. лева. Към края на септември общият дълг на подсектор „Централно управление“ достига 30,1 млрд. лева, а по предварителна оценка с новите емисии от последните седмици – 31,6 млрд. лева.

В закона за държавния бюджет за 2021 г. има две ограничения, засягащи възможностите за поемане на нов дълг до края на годината. От една страна, общият размер на дълга, емитиран по закона за държавния дълг не бива да надвишава 31,9 млрд. лева към 31 декември 2021 г. Към момента стойността на дълга е около 30,3 млрд. лева, което дава възможност за до 1,6 млрд. още дълг. Същевременно, общият размер на поетия нов дълг през 2021 г. не трябва да надхвърля 4,5 млрд. лева. По наши изчисления до момента новият дълг е около 3,9 млрд. лева, но заемът по инструмента SURE не следва да се отчита при прилагане на ограничението за 2021 г., тъй като заемното споразумение е ратифицирано от Народното събрание още през есента на 2020 г. Така отново сметките сочат за неизползван лимит от около 1,6 млрд. лева. Правителството възнамерява да издаде емисия за 500 млн. лева още следващата седмица.

Поемането на дълг над тези лимити ще изисква актуализация на бюджета за 2021 г. Възможен аргумент за допълнителен дълг може да бъде забавянето в одобрението на Националния план за възстановяване и устойчивост. Да припомним, че при одобрение в рамките на 2021 г. България ще получи около 1,6 млрд. лева авансово финансиране (което няма да се случи при одобрение през 2022 г.), а в актуализирания бюджет тази сума е предвидена в приходната част. Ако служебното правителство, или ново мнозинство, искат да похарчат заложените към момента разходи (или повече), очевидно при липса на аванс ще се наложи да изтеглят още дълг.

Извън финансирането на текущия дефицит, в относително спешен порядък трябва да се рефинансират 1,25 млрд. евро 7-годишни облигации, падежиращи през март 2022 г. Това ще е предизвикателство без редовно управление със стабилно мнозинство и приет бюджет за 2022 г.

Отвъд данните за промяната и състоянието на дълга считаме за важно да припомним и следното:

Без да поставяме под съмнение разбирането, че увеличаването на държавния дълг е поемане на ангажимент, който ще тежи на данъкоплатците в бъдеще – понякога дори все още неродените такива, от зле аргументирана истерия полза няма. Поставена в сравнение на картата на Европа, България е със значително по-ниска задлъжнялост  – към края на юни 2021 г. съотношението дълг/БВП е 24,7% по прогнозни стойности за размера на икономиката за годината, при средно 91% за ЕС и 98% за еврозоната; единствено Естония има малко по-нисък дълг. Влошаването на фискалната позиция в пандемията с преминаването от излишъци към дефицити също беше сравнително ограничено – нарастването на относителната тежест на дълга към размер на БВП е с 4,7 процентни пункта в периода от края на 2019 г. до края на юни 2021 г.; само в три страни – Люксембург, Ирландия и Швеция – нарастването е по-малко.

Политическите съображения на служебното правителството с оглед предстоящите избори / б.р. проведените вече парламентарни избори/ за народно събрание и президент в период, който налага поемане на дълг, доведоха до конкретни оперативни решения, заслужаващи коментар. Дългогодишната практика на българските правителства е при нужда от по-значимо финансиране да се емитират облигации на международните пазари и това се потвърждава от структурата на дълга, в която отчетливо доминира външния дълг. Зад подобна политика има сериозни аргументи – изостанала малка икономика, бедна на вътрешни спестявания, е по-разумно да търси приток на външен капитал, за да не „изтласка“ частните инвестиции на вътрешния пазар; на глобалните пазари има повече „дълги пари“, което позволява по-евтино дългосрочно финансиране, и т.н. Изглежда обаче политическият анализ е взел под внимание стигматизирането на външния дълг в масовото съзнание – особено ако се прави голяма емисия еднократно – за сметка на многократно по-ниския обществен и медиен интерес и натиск при поредица от малки емисии ДЦК на вътрешния пазар. Един от очевидните резултати е значително по-късата срочност на новия дълг – само две емисии са 10,5-годишни, останалите до момента са 5-годишни, а предвидената за следващата седмица е дори 3,5-годишна.

И накрая трябва отново да припомним, че дългът е следствие, а първопричината е наличието на бюджетен дефицит. Когато управлението иска да харчи повече, отколкото събира, то може да направи най-общо три неща – да харчи от натрупаното от предходни години (фискалния резерв), да приватизира държавни активи или да увеличава дълга. Към момента възможността за приватизация е илюзорна, а резервът не може да се ползва безкрайно. От своя страна въпросите от типа „а за какво ще похарчите този дълг“ са фундаментално подвеждащи – заем се взима за да може да се финансират разходите на фиска над събраните данъци и такси сега.

А решението за този размер на бюджетния дефицит, и оттам – за нуждата от дълг, е заложено от предходното правителство още в края на 2020 г. Нито една партия в последните два поредни парламента и две служебни правителства не заявиха никаква политическа воля да ограничат дефицита; напротив, видяхме надпревара в предложенията за по-високи разходи по време на актуализацията през септември.