10 г. еврофондове в България и Румъния

Десет години след приемането на България и Румъния в ЕС, проблемът с корупцията продължава да бъде определящ за статута на двете държави. По време на организираната от Центъра за изследване на демокрацията кръгла маса бяха обсъдени динамиката и еволюцията на европейското финансиране, предоставено специфично за подпомагане борбата с корупцията и реформите в сферата на доброто управление. В присъствието на заместник министър-председателя Малина Крумова бяха представени анализи, резултати и препоръки за управлението на европейските фондове за антикорупция в Румъния, Унгария и Украйна като държави, участвали в инициативата ANTICORRP – най- големият антикорупционен изследователски проект на Европейската комисия.

Системният проблем с корупцията остава предизвикателство номер едно в България и в Румъния, не само по отношение на финансови загуби, но и във връзка с невъзможността за провеждането на устойчиви реформи в сферата на доброто управление. През последните седмици погледите бяха насочени към демонстрираната гражданска инициативност и енергия срещу корупцията в Румъния, но дори там е все още рано да се говори за устойчива промяна. В същото време България продължава да се лута между обещания за реформи и липса на резултати, което доведе до гражданска апатия и продължителна липса на доверие в държавните институции. Пътят на двете страни към ефективното разрешаване на управленските проблеми е допълнително утежнен от отслабването на съществуващите европейски механизми за контрол, продължаващата тенденция за затихваща вътрешна политика на сближаване и частичната загуба на авторитет от страна на ЕС. Най-отявленото доказателство за тези процеси бе спирането, в началото на 2017 г, на Европейския антикорупционен доклад, създаден с цел поставянето на общи стандарти за добро управление във всички страни членки. Това застрашава позитивния пример на ЕС в Западните Балкани и в Украйна.

Подробен анализ на предоставените на България европейски средства в сферата на антикорупцията за периода 1998 – 2015 г. разкрива ключова тенденция. Българските правителства отделят внимание и ресурси за антикорупционни инициативи единствено в случаите, когато страната трябва да изпълни определени условия на ЕС и/или е на прага на важни събития в контекста на европейската ѝ интеграция. В рамките на предприсъединителния процес, финансовата подкрепа за антикорупция расте отчетливо в два конкретни случая – в самото начало, при стартирането на предприсъединителните програми, както и непосредствено преди подписването на Договора за присъединяване през 2005 г. След като пълноправното членство на България стана факт, финансирането за антикорупционни проекти, главно посредством Оперативна програма „Административен капацитет“ (ОПАК) и преходния механизъм от 2007 г., достига своя връх в началото на 2010 г., което съвпада с изтичане давността на предпазните клаузи, предвидени в рамките на Механизма за сътрудничество и проверка (МСП). С изключение на тези пикови периоди, България е отделяла ограничен ресурс за антикорупция, противно на важността на конкретната сфера в контекста на присъединителния процес и последвалото членство.

Независимо от факта, че ЕС формално не обвърза отпускането на европейските средства с напредъка в сферата на доброто управление, финансирането за антикорупция нараства значително около важните събития. Данните от Системата за мониторинг на корупцията, прилагана в последните близо две десетилетия от Центъра за изследване на демокрацията, показват, че именно тези периоди съвпадат и с най-ниските нива на корупция в България. Това е доказателство, че комбинацията от наложени външни условия, които България е задължена да изпълни, и предоставянето на финансова подкрепа за антикорупция водят до позитивни резултати, които обаче се оказват неустойчиви във времето. От друга страна, самият факт, че Механизмът за сътрудничество и проверка продължава да действа през 2017 г. демонстрира, че нито България, нито Румъния съумяват все още да постигнат необходимите управленски стандарти за ЕС, както и да покажат конкретни и устойчиви постижения в сферите на антикорупцията и на съдебната система.

Позитивното

Трябва да се отбележи, че европейските фондове допринесоха за повишаването на цялостния административен капацитет в България и в Румъния, особено що се отнася до ефикасност, прозрачност и достъп до информация. Това от своя страна предостави възможност за засилване на гражданския контрол и независимия мониторинг. Анализ на Центъра за изследване на демокрацията показва, че обществените поръчки с европейски средства са средно с четири пъти по-нисък корупционен риск спрямо поръчките, финансирани изцяло от националния бюджет. Проблеми обаче не липсват, най-вече по отношение на въздействието и целесъобразността на множество европейски проекти. Новият програмен период въведе по-конкретни условия за страните членки, но е твърде рано да се оцени ефекта от тях.

Негативното

Предоставеното европейско финансиране в сферата на антикорупцията се оказва несъразмерно малко в сравнение със сериозността на препоръките на следприсъединителния мониторинг за България. Независимо от факта, че препоръките на Механизма за сътрудничество и проверка остават предимно негативни, след изтичането на предпазните клаузи през 2010 г. финансовият ресурс за антикорупционни проекти намалява значително. По-задълбочен преглед на проектно ниво, през целия програмен период 2007 –2013, потвърждава противоречието между ограничената антикорупционна подкрепа, от една страна, и препоръките на Европейската комисия, че България не демонстрира съществен напредък, от друга. След 2009 г. финансовият ресурс, насочен към реализирането на проекти в сферите антикорупция, прозрачност, съдебна система и добро управление, значително намалява. Въпрос на време е да разберем дали това ще се промени през настоящия програмен период с реализирането на програма “Добро управление”. Днес фактите говорят за липсата на адекватни реформи в сферите на антикорупцията и съдебната система, независимо от наличието на европейските фондове и общности програми. А това е резултат както от недостатъчната политическа воля, така и от невъзможността ЕС ефективно да повлиява реформите в страни членки.

Опитът на Унгария и Украйна За разлика от България, в Унгария проучванията показват, че въпреки засилените контролни механизми и правила за прозрачност, обществените поръчки, частично финансирани чрез европейките фондове, са по-рискови от националните. Причините за това са най-вече свързани с приоритизиране на формалното спазване на правилата, за сметка на конкуренцията, например броя подадени оферти в процеса на отдаване на обществените поръчки. Такива практики се наблюдават най-отчетливо в публични организации, където европейките средства представляват значителен дял от предвидените разходи за обществени поръчки.

Корупционният проблем в Украйна е системен, засягащ ключови ресурси и множество категории участници на различни управленски нива. За разлика от България, Унгария и Румъния, в Украйна международната общност обвързва с множество конкретни антикорупционни условия предоставянето на финансова помощ. Изпълнението на тези условия е важно за Украйна и във връзка с постигането на институционален напредък и модернизация. Местните (неформални) практики и правила обаче често остават непроменени.

Опитът на България, Румъния и Унгария показва, че външният натиск, от страна на ЕС, за реализирането на антикорупционни реформи отслабва, след като държавата постига пълноправно членство. Провокирана от различни вътрешни и външни икономически и социални кризи, тази тенденция бе допълнително засилена през последното десетилетие. Тези динамики, от своя страна, превръщат гражданското общество в основния инструмент за натиск. Събитията в Румъния през последните седмици показаха, че този подход може да бъде ефективен, но също така и че изисква ранен старт и устойчивост във времето. И докато демонстрираните резултати срещу корупцията от последните години изградиха самосъзнание в румънските граждани, което ги подтиква да защитават постигнатото, българското гражданско общество е все още в очакване на конкретни последствия от множеството корупционни скандали на високо управленско ниво.

Поуки за Западните Балкани и Украйна

Европейският съюз ще трябва да преразгледа ефективността на съществуващите механизми, с цел постигане на по-категорични резултати в областта на антикорупцията и доброто управление. Формалното обвързване на напредъка в тази сфера, измерван посредством обща система за мониторинг и оценка, с предоставянето на финансова подкрепа, е ключова стъпка в тази посока. Опитът от присъединителния процес еднозначно показва, че разширяването на ЕС е по-ефективно при наличието на ясно дефинирани политически цели, подкрепени финансово от ЕК. ЕС трябва да обърне по-голямо внимание и на гражданските организации от региона, посредством пряка подкрепа за инициативи, целящи подобряване на управлението и борба с корупцията.