Без аванс по плана за възстановяване: сега какво?

Лъчезар Богданов, ИПИ

Вече изглежда почти невероятно България да получи авансово плащане по Плана за възстановяване и устойчивост. Размерът на очакваната сума е до 13% от общия одобрен финансов пакет за страната, или малко над 1,6 млрд. лева. Защо това е така? Регламентът, създаващ Механизма за възстановяване и устойчивост ясно посочва, че Комисията извършва плащане по предварително финансиране (аванс) на сума в размер до 13% от финансовото участие, при условие че Съветът приеме до 31 декември 2021 г. решението за изпълнение (т.е. одобри Плана и искането за плащане). От своя страна, индикативният график за одобрение предвижда препоръчителен срок от до два месеца за Европейската комисия, и след това още четири седмици за Съвета. Разбира се, произнасяне може да има и в по-кратък срок – например през пролетта ЕК одобри плановете на някои страни за около шест седмици. Към момента изглежда, че възможността за приемане на решение на Съвета до края на годината е по-скоро в кръга на пожелателното и без съмнение зависи от някакви евентуални извънредни политически съображения.

Какво означава това? На първо място, не става въпрос за разлика от няколко дни или седмици. Текстът на Регламента е ясен, че страните имат право да получат аванс само ако плановете са одобрени от Комисията и Съвета до 31 декември 2021 г. Няма хипотеза, в която се предвижда префинансиране, ако това одобрение се получи например в началото на януари. С други думи, или искаш аванс на база представен и одобрен план до края на 2021 г., или се отказваш от аванса и започваш да изпълняваш дейностите по плана и съответно да получаваш плащания (до) два пъти в годината до 2026 г. Исканията за регулярните плащания обаче вече се подчиняват на общата логика на Механизма – а именно „пари срещу реформи“, при доказване на постигане на определени индикатори и изпълнение на обещани реформи съгласно одобрения график. В това изискване на Регламента има силна логика – аванс се полага само на тези, които наистина имат нужда от средства веднага, а нуждата предполага, че правителството на съответната страна ще положи усилия бързо да постигне консенсус около националния план за възстановяване и устойчивост.

Освен България, Нидерландия също не е изпратила официално национален план. В същото време, Полша и Унгария са изпратили, но не получават одобрение от Европейската комисия. Все пак за тези две страни договорка може да бъде постигната (теоретично поне) за дни, което дава достатъчно време за решение на Съвета в рамките на 2021 г. За Нидерландия потенциалните плащания по Механизма нямат макроикономическо измерение, а страната няма и ликвиден проблем с финансиране на публичните си разходи и покриване на бюджетния дефицит.

На пръв поглед, България е в уникална позиция – вторият най-голям бенефициент (като дял на безвъзмездната помощ от БВП) по Механизма не бърза и не разчита на авансово плащане. Важно е да обърнем внимание обаче и на мотивите зад подобно решение, които от своя страна са донякъде резултат и на общия стопански и фискален контекст. Съображенията за отлагане са почти очевадни – по думите на вицепремиера Атанас Пеканов, Комисията очаква ясни ангажименти за мерки и действие в областта на върховенството на правото и по отношение на бъдещето на въглищните централи. Преди избори изглежда служебното правителство, което има мандат не от действащ парламент, а от президента, не желае да поема ангажименти, които биха се превърнали в обект на разгорещена предизборна дискусия. Същевременно, изглежда правителството е наясно, че ако не поеме по-ясни и категорични ангажименти Комисията няма да одобри плана – както стана в Унгария и Полша, което също ще бъде представено от опонентите като доказателство за „провал“.

Така политическата конюнктура логично води до „отлагане“. Какъв обаче е икономическият, както строго бюджетният контекст? Ако разгледаме спецификата на поне засега обсъждания български национален план, както и динамиката на стопанската активност и изпълнението на бюджета през последните месеци, залогът с отказ от аванс не изглежда толкова притеснителен. Ето какво знаем към момента:

Възстановяването върви с по-бързи от очакваното преди година темпове, съчетано с нарастване на общото ценово равнище. Министърът на финансите ще се радва на „инфлационен бонус“ – непредвиден ръст на приходите, дължащ се на по-високи в номинална стойност обороти. Както вече писахме, общите публични приходи още към края на септември са нараснали с по-висока стойност дори от заложеното в актуализирания бюджет; както изглежда, дори без аванс ръстът на приходите ще надхвърли очакваното увеличение на разходите. Така че дори от гледна точка на ликвидност към момента няма особен проблем за изпълнението на бюджета.

В по-общ план, самата идея за авансови плащания е в услуга на страните с висок бюджетен дефицит, голям държавен дълг и оттам – затруднения пред финансирането. Без да правим тук прецизни прогнози, изглежда че и тази година – след като през 2020 г. завършихме с трети най-нисък дефицит в ЕС – бюджетният дефицит ще е сред ниските в сравнителен план. Ако погледнем прогнозата на ЕК от лятото, едва 8 страни се очаква да реализират дефицит под 5% от БВП за 2021 г., а 7 страни предвиждат дефицит от над 8%. Страните, получили най-големи аванси (виж повече тук) – Италия, Испания и Франция – се очаква да имат дефицит от 11,7%, 7,6% и 8,5%. Тези страни действително имат нужда от фискален трансфер, и то скоро – те ще направят разходи за сметка на плана още тази и следващата година, и затова очевидно бързат в получаването на ликвидни средства.

Графика 1: Предвидени инвестиции по националните планове за периода 2020-2022 г.

Източник: Изчисления на ИПИ

България всъщност така или иначе не предвижда почти никакви инвестиции за сметка на Механизма през 2021 и 2022 г. Както вече писахме, нашият план е изключително силно „изтеглен“ напред във времето – до степен да си задаваме въпроса дали това е план за възстановяване, или инструмент за реализиране на някакви инвестиционни идеи в добавка към кохезионната подкрепа. По предварителна оценка, едва около 12% от разходите по целия план ще трябва се реализират до 2022 г. За сравнение, в останалите страни този дял е около 40%, в Испания е 70%, в Малта и Кипър е около 50%, в Италия е 37%, и т.н. С други думи, докато други страни действително ще похарчат значителни средства от бюджетите си – каквато е самата логика на този инструмент от гледна точка на възстановяването след кризата и икономическата трансформация – то България така или иначе е отложила идеите за публични инвестиции. Тогава подобен аванс очевидно би постъпил като наличност на разположение на правителството, а не като нужен ресурс за изпълнение на проекти тази или началото на следващата година.

Оставайки в режима на шестмесечните плащания по плана, това ще постави още идните месеци бъдещото управление под сериозен натиск да прави реформи и да изпълнява заложените цели и мерки в плана – просто защото всяко искане за плащане трябва да се аргументира и да се подкрепи с доказателства за резултати.

Така може да стигнем и до положителен прочит на развитието на събитията. Така или иначе няма провалени проекти или отложени инвестиции тази година заради липсата на аванс – просто такива никога не са били предвиждани. Обратно, да получим 1.6 млрд. лева по Коледа можеше да се превърне в аргумент за поредното декемврийско „раздаване“ на пари – платено с един еднократен касов приход, но не и с устойчива промяна на приходната база. Казано иначе, в предстоящите бурни седмици на декември народните представители ще се наложи да предлагат разходи без въпросните 1.6 млрд. лева – най-малкото, защото те можеха да постъпят през 2021 г., но няма да дойдат пак през 2022 г. Ако търсят ресурс за различни субсидии или повишаване на социални плащания, бъдещите управляващи ще бъдат ограничени от рамката на капацитета за собствени приходи на фиска. Също така авансът няма да може да се ползва за покриване на касов дефицит тази година или за плащане на близо 2,5 млрд. лева на падежа на 7-годишните облигации през февруари 2022 г. Политиците имат нужда от натиск за бюджетна честност пред данъкоплатците – няма как да правиш дефицити с вдигане на разходите и да плащаш стари дългове без да поемаш нови дългове. В този смисъл липсата на аванса може малко да отрезви тези, които с лека ръка предлагат нови разходи, но не искат да са тези, които да вдигат данъци или да теглят заеми. В крайна сметка, парите по Механизма имат своето предназначение – те трябва да постигнат устойчивост, възстановяване и трансформация чрез инвестиции и структурни реформи. Българските граждани имаме интерес парите да идват в сметката на правителството само когато и доколкото то изпълнява тези цели.