Социалната политика & пандемия

Лъчезар Богданов, ИПИ

Икономическата криза, причинена от пандемията и ограничителните мерки за преодоляването й, постави огромно предизвикателство пред всички публични политики. Съвсем разбираемо, фокусът на обществения дебат попада върху здравеопазването и училищното образование. Рязката промяна в стопанските процеси и, в по-общ смисъл в обществения живот, предизвикват значими и неравномерно разпределени ефекти върху различни социални групи. Някои икономически сектори страдат далеч по-тежко от други; точно по същия начин негативните въздействия се пренасят с особена острота върху част от домакинствата, като загубата на доход увеличава риска от бедност. Това е и своеобразен тест за структурната готовност на цялостната система за социално осигуряване и социално подпомагане в България за адекватна подкрепа към най-засегнатите. Разбира се, нереалистично е да се очаква, политиката да е предвидила криза с точно такива очертания, внезапност и мащаб – ето защо както у нас, така и в останалите европейски страни правителствата променят финансовите параметри на съществуващи програми и въвеждат изцяло нови инструменти. Независимо от това, погледът върху цялостната архитектура на българската система за реализиране на социални политики разкрива ключовите характеристики и предизвикателства пред възможностите ѝ ефективно да постига целите за намаляване на риска от бедност и социално изключване.

Тези въпроси са във  фокуса на анализ на ИПИ, който предстои да бъде публикуван. Разгледани са основните действащи инструменти за провеждане на социална политика в широк смисъл, включващи както програмите за социално подпомагане, така и плащанията в системата на социалното осигуряване. Изследвани са структурата и тенденциите в  публичните разходи, а основните програми са анализирани с оглед обхват, целенасоченост, адекватност и динамично въздействие върху включените домакинства. Състоянието на системата през последните години преди кризата трябва да се постави и в общия контекст на икономическия растеж, увеличаването на трудовите възнаграждения и намаляването на безработицата. От друга страна, независимо от изключително благоприятните стопански показатели, значителен дял домакинства продължават да са в риск от бедност и да страдат от сериозни материални лишения, а това, в крайна сметка, е общият измерител на ефективността на действащите социални политики. Тук представяме някои от основните акценти в доклада, предлагащи поне първоначални отговори на разглежданите проблеми.

В обхвата на анализа са включени основните бюджетни програми на Министерството на труда и социалната политика (МТСП), които са насочени към реализиране на социални цели, както и осигурителните плащания от Националния осигурителен институт (НОИ)  за безработица, бременност, раждане и отглеждане на дете. Нетните разходи – изплатените трансфери към бенефициенти без административните разходи за управление и поддържане на програмите – през 2019 г. достигат малко под 2,2 млрд. лева. Близо половината (48,5%) от тези разходи са с осигурителен характер. Тази структура не се променя особено в последните пет години, макар няколко фактора да разместват отделните компоненти – намалява броят на безработните, но средният размер на обезщетенията расте заради общия ръст на осигурителния доход, а с реформата в политиката към хората с увреждания част от плащанията от Националния осигурителен институт (НОИ) бяха прехвърлени към общия механизъм за финансова подкрепа в бюджета на МТСП.

В структурно отношение сравнително голямата роля на социалното осигуряване има важни последици. На макрониво, това означава, че значителен дял от социалните трансфери се насочват към бенефициенти, дефинирани от осигурителния статус и история, а не от дохода и потребностите на домакинството. На микрониво, при два от трите основни типа обезщетения доходът е пряко обвързан с личния осигурителен принос.

От своя страна, българският социален модел, с предвидените параметри за размер и продължителност на обезщетения за майчинство, насочва 59% от разглежданите осигурителни плащания към тази целева група, като този дял е относително постоянен след 2015 г.; разходите са близо 29% от общите социални трансфери, анализирани в доклада. От обезщетенията за майчинство близо 72%, или общо 447 млн., са при бременност и раждане (първата година на майчинството). За сравнение, месечните социални помощи за майки на деца до 1 година без право на обезщетение са на стойност 15 млн. лева, а средният размер на помощта е 6 пъти по-нисък от средното месечно плащане за осигурено лице. Размерът на обезщетението за отглеждане на дете до 2 години относително изостава – от 92% от МРЗ през 2015 г. вече е 68% от МРЗ през 2019 г. – но въпреки това не постига един от търсените ефекти за по-ранно връщане на работа на майките. Независимо от рекордните нива на заетост към 2019 г. и значителното повишение за предходните пет години, съотношението между броя на получаващите обезщетения през втората година спрямо тези през първата остава относително постоянен (около 71%).

Едва 34% от регистрираните безработни – или около 62 хиляди лица - са с право на обезщетение през 2019 г.. Основната част от тях - 40% - получава дневно обезщетение под 15 лева, или месечен доход от под 56% от минималната работна заплата и под 77% от линията на бедността, определена от НСИ. Все пак, трябва да се отчете, че в относително изражение обхватът леко се разширява, като през 2015 г. делът на безработните с право на обезщетение е бил 27%. В същото време, с оглед на динамиката на заетостта и свиването на броя на безработните с 44% за периода делът на лицата без работа, които трябва потенциално се превръщат в целева група за социални помощи, изгледа висок. Нещо повече - при действащите критерии за достъп тези помощи изглежда не успяват да покрият значителен дял от безработните без обезщетение, а размерите значително изостават от динамиката на доходите от труд.

Социалното подпомагане в България се осъществява чрез инструменти, групирани от гледна точка на целите на политиката и бюджетното планиране в четири групи, като действащите мерки през 2019 г. са 35 с общи разходи от над 1,1 млрд. лева. В действителност, близо 89% от разходите се осъществяват през 4 програми, а с дял от над 1% от общите разходи за социално подпомагане са едва 8 програми. Финансовото подпомагане на хора с увреждания е най-голямата програма с над 36,4% от разходите през 2019 г., следвана от месечните помощи за отглеждане на дете (т.нар. „детски добавки“) с 26,5%, месечните помощи за отглеждане на дете с трайни увреждания с 15,2% и целевите помощи за отопление с 10,5%. Социалното подпомагане на хора с увреждания интегрира плащаните до 2018 г. социални пенсии за инвалидност от НОИ, което обяснява значителното увеличение на тези разходи от 2019 г.

Част от програмите са прецизно насочени, но имат минимален общ ефект както заради броя на обхванатите получатели, така и заради размерите на изплатените помощи. Такива например са редица еднократни помощи, които с предвидените критерии за допустимост ограничават потенциалния кръг бенефициенти. Макроикономическият ефект обаче е по-скоро незначителен.

Провежданата в последното поне десетилетие политика постепенно превърна подпомагането на семейства с деца в основен стълб на подпомагане на домакинствата чрез трансфери от бюджета. През 2019 г. разходите надхвърлят 46% от общия бюджет на МТСП за социално подпомагане, при едва 3,5% през „класическите“ инструменти за помощи при прилагане на диференциран подход и 10,5% целеви помощи за отопление. Месечните помощи за деца с трайни увреждания са без доходен критерий което прави тази програма непрецизно насочена с оглед материалното състояние на домакинствата. Това е програмата с най-постоянен брой обхванати бенефициенти (около 26 хиляди средногодишно през последните пет години), като се отбелязва почти двойно нарастване на разходите след големите промени в размера на помощите през 2017 г. Около ¼ са подпомогнатите деца с над 90% увреждания, а близо половината са с под 70%, като средния размер на месечната помощ достига 540 лева през 2019 г., или над 96% от МРЗ и 130% от линията на бедност.

Еднократната помощ при раждане се отпуска без доходен тест и на практика е достъпа за всички семейства, като за последните пет години е средно около 390 лева (размерите се различават според броя на децата). Месечната помощ за отглеждане на дете до 1 година обаче има доходен тест и е де факто програма, насочена към майките без обезщетение за раждане и майчинство от осигурителната система. Въпреки повишаване на доходния таван в последните години, броят на включените майки намалява с една трета между 2015 и 2019 г. до 12,6 хиляди. В същото време размерът на помощта остава неизменен в абсолютно изражение, като относително спада спрямо минималната заплата от 27% до 18% и вече е 1/6 от средното обезщетение за бременност и раждане от НОИ. Помощта за първокласници също се предоставя след подоходен тест, което намали броя на получаващите я домакинства от 45 хиляди през 2015 г. (70% от децата) до 32 хиляди през 2019 г. (53% от децата), при това – ¾ от тях получават половината сума. През 2020 г. програмата обхвана и осмокласниците, а доходният критерий беше премахнат.

При месечните помощи за деца трайното увеличаване на средната и минималната заплата в последните години постепенно свива обхвата на получаващите семейства - между 2015 и 2019 г. броят на семействата спада с 26%, а на децата в тях - с 23%. Това постига по-голяма насоченост на програмата, но тя все още обхваща повече от половината деца. Едва 33 хиляди са подкрепените семейства с 3 и повече деца през 2019 г., а същевременно тези домакинства, според данните от изследването за доходите и условията на живот (SILC), са значително по-застрашени от бедност. В същото време, размерът на помощта не търпи особени промени през последните години, като средният размер за семейство е 67 лева месечно, или 12% от минималната работна заплата и 16% от прага на бедността за 2019 г. В относително изражение, помощта изостава значително от ръста на доходите през периода.

Целевите помощи за отопление са с разширен обхват в последните години след промените в доходните критерии. През 2019 г. са включени 252 хил. домакинства при общи разходи от 117 млн. лева. Средният размер на помощта нараства с 6% спрямо 2015 г., когато са обхванати 237 хил. домакинства. В действителност, тази програма постепенно се превръща в де факто водещата програма с отчетлив ефект за подкрепа на най-бедните домакинства.

Друг резултат от целенасочени политически приоритети през последните повече от десет години е трайното свиване на обхвата и ролята на т.нар. „традиционни“ социални помощи, основани единствено на тест за доходи и имущество на лицата и домакинствата. Ако през 2009 г. близо 234 хиляди домакинства получават месечна социална помощ, през 2015 г. те вече са 52 хиляди, а през 2019 г. – под 24 хиляди. Това прецизиране в насочването на ресурса обаче не е придружено с увеличаване на размера на помощта - средната месечна помощ нараства от 85 лева през 2015 г. до 99 лева през 2019 г., или съответно 18% и 24% от МРЗ и линията на бедност. Също така, програмата обхваща едва малко над 1500 лица над 65 години, живеещи сами, които са като цяло с висок риск от бедност по данни на НСИ и това поставя допълнителни въпроси по отношение на ефективността на насочването на ресурсите. Размерът на гарантирания минимален доход е 55 лева през 2015 г. и 75 лева през 2019 г., като за същия период минималната работна заплата е нараснала 3,7 пъти, а линията на бедност – над 3 пъти. Общо цялата програма разпределя едва 2,5% от всички разходи за социално подпомагане, или повече от 4 пъти по-малко от целевата помощ за отопление.

В период на икономически растеж, бързо увеличение на средните трудови възнаграждения и жизнен пазар на труда с рекордно ниска безработица броят на обхванатите от социалното подпомагане естествено намалява. Стопанската динамика създава и благоприятни условия за адаптиране на социалните програми по начин, който да създава по-големи стимули на бенефициентите за активно търсене на заетост. В същото време, по-прецизното насочване при някои програми не е съчетано с увеличение на плащанията с темпове, отговарящи на ръста на пенсиите и заплатите, а размерите на помощите в някои случаи са недостатъчни за съществена промяна в общия доход и материално състояние на най-уязвимите домакинства.