Социални разходи и намаляване на бедността

ИПИ

В период на икономически растеж до началото на 2020 г., бързо увеличение на средните трудови възнаграждения и жизнен пазар на труда с рекордно ниска безработица броят на обхванатите от социалното подпомагане естествено намалява. Независимо от изключително благоприятните стопански показатели обаче, значителен дял домакинства продължават да са в риск от бедност и да страдат от сериозни материални лишения.

В публикуван тази седмица анализ, Институтът за пазарна икономика прави детайлен преглед на структурата и динамиката на основните механизми за социално подпомагане. Разгледани са както програмите, финансирани от държавния бюджет чрез Министерството на труда и социалната политика така и избрани осигурителни плащания през държавното обществено осигуряване. 

Ето накратко някои от акцентите в изследването:

Общите публични разходи през разгледаните програми нарастват с 27% от 2015 г. до 2019 г., но като дял от БВП леко спадат от 1,9% през 2015 г. до 1,8% през 2019 г. В известна степен това е очаквано при висок икономически растеж, заетост и ръст на заплати и пенсии. Динамиката на обхвата на програмите, броя на бенефициентите и размера на изплащаните обезщетения и помощи обаче е изключително неравномерна. При обезщетенията се наблюдава бързо нарастване на средния размер заради обвързаността осигурителния доход, който се увеличава значително през този период. Обезщетението за отглеждане на дете до 2-годишна възраст обаче е увеличено с едва 12%. При семейните помощи за деца размерът на месечната помощ за целия период, включително и до 2020 г., нараства едва с между 6% и 14%, а всички останали помощи за семейства с деца остават непроменени. Размерът на гарантирания минимален доход, който е определящ както за обхвата, така и за размера на социалната помощ е увеличен с 15%, а в същото време месечният размер на помощите за отопление нараства с близо 38%. Средният размер на помощта за деца с трайни увреждания на практика се удвоява, а реформата във финансовата подкрепа за хора с увреждания също доведе до значително еднократно увеличение разходите.

Разходите за обезщетенията при бременност и раждане достигат 447 млн. лева през 2019 г. при 331 млн. през 2015 г. Почти изцяло ръстът се дължи на увеличение на средното обезщетените с 31,3%. за периода. В благоприятна среда на повишаваща се заетост се наблюдава и очакваното постепенно разширяване на обхвата на осигурителната програма. Размерът на обезщетението за отглеждане на дете до 2 години относително изостава – от 92% от минималната работна заплата през 2015 г. то спада до 68% през 2019 г.

В сегашния си вид, обезщетението за безработица осигурява относително добра защита при внезапен шок върху пазара на труда след период на висока заетост и ниска безработица – тогава широк кръг лица са натрупали достатъчен период в осигуряване. При по-продължително влошаване на показателите на пазара на труда обаче все по-голяма част от уязвимите групи в работната сила нямат достъп до обезщетение и трябва да бъдат подкрепяни с други програми за социално подпомагане, които към момента обаче осигуряват значително по-нисък доход.

Данните за разходите по основните програми за социално подпомагане със средства от държавния бюджет показват значителна структурна промяна в периода след 2015 г. Единствено помощите за отопление запазват своя относителен дял, макар той да спада минимално за периода. Помощите при прилагане на диференциран подход – т.е. определени основно по критерий доход на домакинствата – се свиват от и без това ниските 6,9% през 2015 г. до 3,5% през 2019 г. след номинален спад на разходите от 37%. Разходите за подпомагане на семейства с деца отбелязват спад от 6% в номинално изражение, и вече са под 46% при около 61% през 2015 г. Близо два пъти и половина обаче нарастват разходите, насочени към интеграция на хората с увреждания, като делът им се удвоява от 20,7% през 2015 г. до 40,3% през 2019 г.

Прилагането на програмата за социални помощи на база диференциран минимален доход в последните поне десет години води до трайно свиване на обхвата ѝ и значително намаление на относителния размер на помощта спрямо динамиката на доходите в страната. Използваните критерии за получаване на месечни помощи, както и определеният от правителството размер на гарантирания минимален доход води до прицелване на подпомагането към изключително тесен кръг от лица в най-тежко материално състояние. Годишните разходи са едва 28 млн. лева.

Същевременно, предоставяната помощ е значително по-ниска от стойността, която би довела до по-осезаемо подобряване на условията на живот на тази група крайно бедни домакинства. Така например, в избраните примери лице над 65 години без никакви доходи би получавало през 2019 г. месечна помощ на стойност около 25% от линията за бедност, а семейство от двама възрастни до 65 години без деца и без никакви други доходи – около 16% от линията на бедност за подобен тип домакинство. Самотен родител с 3 деца до 16 години без никакви доходи би получавал месечна помощ между 16 и 21% от линията на бедност (според възрастта на децата). Може да се твърди, че при сегашните параметри програмата не осигурява адекватна подкрепа на целевата група, към която е насочена. Заедно с това, поради силно рестриктивните критерии за допустимост на потенциалните получатели, обхватът ѝ е значително по-тесен и „изпуска“ голям дял от домакинствата в бедност, включително тези с най-ниски доходи. Ниският размер влияе и на стимулите на потенциалните получатели да търсят активно този вид подпомагане. Това от своя страна значително намалява ефективността на заложените в модела условия за получаване, насочени към стимулиране на определен тип поведение. При тесен обхват на програмата и нисък размер на изплащаните помощи, тя не може да се превърне в силен стимул за гарантиране на посещение на децата на училище и участие на лицата в трудоспособна възраст в програми за обучения и преквалификация за подобряване на бъдещите им шансове за заетост.

Целевите помощи за отопление имат многократно по-широк обхват от месечните социални помощи благодарение на различните параметри на подоходния тест. През отоплителния сезон 2019/2020 г. в програмата са включени близо 253 хиляди домакинства, а разходите за изплатените помощи са 117,4 млн. лева; през 2020 г. месечният размер на целевата помощ за настоящия отоплителен сезон отново бе увеличен. Разглеждана в по-общ контекст, тази целева помощ във все по-голяма степен се превръща в основен стълб на подкрепа за домакинствата с най-ниски доходи, измествайки и свивайки все повече ролята на месечните помощи, основани на диференциран минимален доход.

Независимо от постепенното намаление на броя на подпомаганите с месечни помощи за отглеждане на дете до завършване на средно образование – т.нар. детски надбавки, тази програма остава с изключително широк обхват. По приблизителни оценки, около 59% от децата са получавали помощ през 2015 г. и около 46% през 2019 г. Доколкото подоходният тест ограничава достъпа до помощи на преобладаващата част от семействата с висок доход, значителна част от бенефициентите не попадат в групата на най-силно застрашените от бедност и социално изключване. Според данни от изследването на НСИ на доходите и условията на живот (SILC) за 2019 г., едва 10,7% от домакинствата с двама възрастни и едно дете са под прага на бедността; при домакинствата с двама възрастни и две деца относителният дял е 16,9%. Същевременно делът на бедните при домакинство с един възрастен и две или повече деца е 41,4%, а при двама възрастни и три или повече деца – 62,3%. Подходът за определяне на размера на помощта и допустимостта на бенефициентите не отразява огромните различия в социално-икономическите характеристики на семействата и потребностите. Разглеждани в цялост, широкият обхват, съчетан с относително ниските размери на помощта, особено при многодетните семейства, по-скоро дават основание програмата да се разглежда като част от демографската политика, отколкото като инструмент за целенасочено социално подпомагане съобразно потребностите. Същевременно размерът на помощта не е адекватен на нуждите на домакинствата с най-ниски доходи или без доходи.

Месечните помощи за деца с трайни увреждания се предоставят без доходен критерий, което прави помощта непрецизно насочена с оглед материалното състояние на домакинствата. Броят на подпомаганите деца е около 26 хиляди, като се запазва относително постоянен през последните пет години. Същевременно, заради значителното повишаване на размера на помощта след 2017 г., общите разходи през 2019 г. са почти двойно по-високи от реализираните през 2015 г. Отпускането на социалната помощ не е обвързано с доход и други характеристики, отчитащи социално-икономическия профил на семейството, в което се отглежда детето с увреждания. Значително повишаване на размера на месечната помощ, особено за групата деца с най-тежки увреждания, я превръщат в значим по размер източник доход в домакинския бюджет – през 2019 г. това би бил еквивалента на над 90% от средния осигурителен доход за страната.

С приемането на Закона за хората с увреждания през 2019 г. значително се промени и начинът за месечна финансова подкрепа на хората с увреждания. През 2019 г. са подкрепени средномесечно 636 хил. лица, а общите бюджетни разходи надхвърлят 405 млн. лева. Средният размер на месечната помощ е 53 лева на получател. Обхватът се увеличава спрямо 2018 г., когато месечни добавки по стария механизъм получават средномесечно 494 хил. лица, а общият разход е 151 млн. лева. Дори с отчитане на преобразуването на социални пенсии за инвалидност, изплащани до 2018 г. от НОИ, общият ресурс, насочен към хората с увреждания нараства с близо 45%. Обхватът на тази социална програма е изключително широк и на практика покрива 11,5% от цялото население над 19 години в България.

В обобщение, наблюдава се запазване на тенденцията за увеличаване на социалните разходи в програми с широк обхват и целеви групи, които се дефинират по различни критерии от риск от бедност, доходи и потребности на подпомаганите домакинства. В основни програми с нарастващо значение се превръщат помощите за деца, за хора с увреждания и за отопление. Вместо чрез създаване на насочена социална програма, отчитаща индивидуалните потребност на възрастните хора с ниски доходи, правителството удвои размера на минималната пенсия за по-малко от четири години. Още повече като антикризисна мярка от август 2020 г. правителството изплаща и добавка от 50 лева на всеки пенсионер. Подобна стъпка може да се приеме за предоставяне на де факто социална помощ към възрастните хора с най-ниски доходи през пенсионната система – със сходен ефект върху публичните финанси, какъвто би имало разширяването на обхвата и размера на помощта по линия на гарантирания минимален доход към същата целева група. За момента надделява подходът да се насочват бюджетни средства към програми с много широк обхват вместо да се положат усилия за създаване на прецизно насочени инструменти, които обаче да дават адекватна подкрепа на действително нуждаещите се.