Таван на директни плащания – критични точки

Светлана Боянова и екипа на Институт за агростратегии и иновации.

На 1 юни 2018 г. Комисарят по земеделие и развитие на селските райони,  Фил Хоган, представи предложението на Европейската комисия за реформа на Общата селскостопанска политика на ЕС за периода 2021-2027 г. Темата, която в най-голяма степен „разбуни духовете“, е тази за налагането на таван на годишните субсидии за едно стопанство. Въпреки дадената обосновка от страна на ЕК, в направеното предложение прозират доста слабости и липса на задълбочена предварителна оценка, което би могло да доведе до редица проблеми. Потенциалът за решаването им в момента е в ръцете на експертите и най-вече на държавите-членки, които имат нелеката задача да защитят не само своите интереси, но и тези на Съюза като цяло.

За разлика от законодателния пакет, който за периода 2014-2020 г. обхващаше четири законодателни предложения, в последното предложение на ЕК са включени само три Регламента:

регламент относно стратегическите планове по линия на ОСП;

регламент относно единната обща организация на пазарите (ООП);

хоризонтален регламент относно финансирането, управлението и мониторинга на ОСП.

Принцип на субсидиарност

Причината за по-малкия брой законодателни предложения не е само в широко прокламираното опростяване на Общата селскостопанска политика, а е основно поради въвеждането на т.нар. „принцип на субсидиарност”. Този принцип е дефиниран в чл.5 от Договора за Европейския съюз и съгласно него ЕС не предприема действия, ако те не са по-ефективни от действията, предприемани на национално, регионално или местно равнище. Казано с обикновени думи, по отношение на ОСП този принцип означава, че националните администрации сами ще избират мерките, с които ще подпомагат своите земеделски производители, както и начина на тяхното прилагане. В тази връзка е изключително странен фактът, че в предложението за Регламент относно стратегическите планове по линия на ОСП един от много малкото общовалидни за всички държави-членки елементи е налагането на таван на директните плащания в определени граници.

Липса на оценка

Системата за намаление на размера на директните плащания, които определено стопанство може да получи за дадена календарна година, беше въведена с Реформата на ОСП от 2014 г. и се приложи за първи път през 2015 г., като с нея се намаляваше единствено базовото плащане (СЕПП). Въпреки че по своята същност е задължителна за прилагане, системата е достатъчно гъвкава, за да може да отговори на спецификите на отделните държави-членки. Намалението се прилага вече три години – период в който е много трудно да се оцени неговата ефективност. Данните за периода 2015-2017 г. не са достатъчни, за да се прецени какъв ще е ефектът от прилагането на тази система в дългосрочен план. Ето защо предложението на ЕК за прогресивно намаление на размера на всички директни плащания, които определено стопанство може да получи за дадена календарна година в диапазона от 60 000 до 100 000 EUR и пълното им ограничаване над 100 000 EUR, изглежда недостатъчно обосновано. Причината е, че до момента липсва доказателство за това, че ограничаването на директните плащания в определени граници води или може да доведе до положителен ефект за земеделието е ЕС като цяло. Важно е да се отбележи, че предложеното от ЕК намаление ще се прилага за всички директни плащания, включително и за обвързаното с производството подпомагане, а не както е до момента само за плащанията по схемата за единно плащане на площ.

Мотивът: по-справедливо разпределение на средствата

Съгласно правилата в ЕС, всяко едно законодателно предложение, което Европейската комисия прави, трябва да бъде придружено от т.нар. „Оценка на въздействието” – документ, който анализира и показва по какъв начин ще се отрази на Европейския съюз всеки един от елементите на предложението. В част трета от този документ, който придружава предложението за Регламент относно стратегическите планове по линия на ОСП, като обосновка за налагането на системата за намаление на размера на директните плащания е посочено, че чрез тази система за намаление може да се постигне по-справедливо разпределение на директните плащания, което е и една от специфичните цели на ОСП, чрез която да се постигнат трите общи цели на ОСП, посочени в чл. 5 от проекта на Регламента:

да насърчи развитието на интелигентен, устойчив и диверсифициран сектор на селското стопанство и да гарантира продоволствената сигурност;

да подкрепя грижите за околната среда и действията в областта на климата и да допринася за постигане на целите на Съюза, свързани с околната среда и климата;

да укрепва социално-икономическата структура на селските райони.

Според предварителната експертна оценка на Институт за агростратегии и иновации обаче, предложената нова система за намаляване на директните плащания няма да доведе до постигане на тези цели. По-долу са изложени и причините за това.

Устойчивост или напротив?

По отношение на целта да се насърчи в по-голяма степен „развитието на интелигентен, устойчив и диверсифициран сектор” - стопанствата, които са засегнати от сегашната система на намаление на директните плащания на ниво ЕС са тези, които имат средно около 50 служители. В оценката на въздействието изрично е посочено, че сегашната система на намаление на директните плащания „наказва” точно тези ферми, които създават заетост в селските райони. При това положение открит остава въпросът не трябва ли балансът между гарантирането на заетост и намаленията на директните плащания да зависи от спецификата на всяка една държава-членка?

Кой ще „отнесе“ допълнителните изисквания за климата и околната среда?

По отношение на целта да се „подкрепят грижите за околната среда и действията в областта на климата” - намалението на директните плащания не само, че няма да подпомогне този процес, а напротив – може да има много негативен ефект върху постигането на целта. Причината е, че на фермите, които реално могат да допринесат за подобряване на околната среда, ще бъдат наложени допълнителни ангажименти, за които те няма да получават средства, което пък от своя страна може да ги постави в неравностойно положение.

Малък – голям

Що се отнася до целта да се „укрепва социално-икономическата структура на селските райони”, като се предоставят „достатъчно надеждни земеделски доходи и устойчивост в целия Съюз с цел подобряване на продоволствената сигурност”, - намалението на директните плащания няма да подпомогне постигането и на тази цел. Причината е, че гарантирането на дохода трябва да бъде обвързано с нуждите на конкретния земеделски производител, а не с принципа на справедливостта. Предложението за регламент посочва, че средствата получени в резултат на намалението на директните плащания ще бъдат използвани за допълнително преразпределително подпомагане на доходите на земеделските производители, като държавите-членки трябва да гарантират преразпределение на подпомагането от по-големите към по-малките  земеделски стопанства. В същото време обаче, държавата-членка е тази, която с оглед на националните си специфики и цели, сама трябва да дефинира понятието „малки земеделски стопани” и е от изключителна важност какъв критерий ще бъде използван за определянето на тази дефиниция. Например, ако за критерий служи размерът на използваната земеделска земя, то в зависимост от културата, която се отглежда може да се окаже, че две стопанства с еднакъв размер земя имат съвсем различен стандартен производствен обем и едното се оказва в пъти по-голямо от другото.

ЕС ще спестява 300 млн. EUR годишно

Като втори проблем с предложената система за намаление на директните плащания може да се посочи размерът на плащанията, върху които тя ще се приложи и ефектът, който ще постигне. Тук важни отново са спецификите на отделните държави-членки.  В оценката на въздействието е посочено, че при сегашната система на намаление на директните плащания само осем държави-членки прилагат таван на плащанията от 150 000 до 500 000 EUR., а само в 14 държави-членки директните плащания над 150 000 EUR се намаляват с между 5 и 50%. Общо средствата, които към момента се заделят по тази система, са в размер на около 120 милиона EUR годишно. При прилагане на новата система се очаква заделените средства на ниво ЕС да бъдат в размер на повече от 300 милиона EUR годишно, като 60% от тези средства ще се формират от България и Румъния. В същото време обаче, се посочва, че при преразпределянето на тези средства от по-големите към по-малките земеделски стопанства, плащането на хектар в България ще се увеличи с около 10%, а в Румъния с 6%. Съпоставено с плащането на хектар в момента (около 330 лева/ха СЕПП и зелено) ще имаме увеличение с 33 лева на хектар или общо с 3 лева и 30 стотинки на декар. Никъде няма данни и анализ как това ще се отрази цялостно на производителността на сектор „Земеделие” в България и в частност как това ще се отрази на конкурентоспособността на българския земеделски производител спрямо тази на останалите фермери в ЕС. Запазването на системата за намаление на директните плащания във вида, в който е предложена в момента, в България може да доведе по-скоро до изкуствено разделяне на земеделските стопанства, отколкото до постигане на целите на ОСП.

Време за анализ и съгласувани решения

Най-вероятно могат да се посочат и други проблеми, които ще възникнат на ниво ЕС в следствие на предложението за въвеждане на таван и които ще засегнат конкурентоспособността на различните земеделски производители в ЕС. Те тепърва ще бъдат анализирани подробно, тъй като новопредложените регламенти са поместени в над 600 страници и на експертите ще им бъде необходимо време да се запознаят с тях в детайли. Това, което вече се вижда обаче, е че възможно решение на всички проблеми се крие в това да се предостави възможност на държавите-членки, с оглед своите национални специфики, сами да решават дали и в какви граници да прилагат системата за намаление на директните плащания. Така, спазвайки принципа на субсидиарността, те ще могат по най-добрия за тях начин да отговорят на бъдещите предизвикателства, пред които е изправено земеделието в Европа. Що се отнася до България, редно е администрацията в лицето на Министерство на земеделието, храните и горите, да направи анализ на това как таванът на плащанията ще се отрази на българското земеделие и да проведе публичен дебат с всички заинтересовани страни – фермери, НПО и т.н. Докато това не се случи обаче, тя би следвало да защитава в Съвета на министрите по земеделие и рибарство на ЕС точно тази позиция – промяна на чл.15 от Проекта на Регламент за стратегическите планове, с оглед даване на свобода на Държавите-членки сами да преценяват дали и в какви граници да прилагат намалението на директните плащания.